Dienstaufsicht? Hamburgs Verwaltung ohne Kontrolle

Um das Handeln der Verwaltung überprüfbar zu machen, gibt es die Fach-, Rechts- und Dienstaufsicht – grundlegende Bausteine rechtsstaatlicher Kontrolle. Wie gut funktioniert diese Kontrolle in Hamburg? Offenbar ist es darum nicht gut bestellt, wie die Reaktionen auf unsere Dienstaufsichtsbeschwerde vom 10. Januar 2016 gegen den Bezirksamtsleiter Thomas Ritzenhoff und Beschäftigte des Bezirksamts Wandsbek zeigen. Da wird der Bock zum Gärtner gemacht, das Bezirksamt überprüft sich selbst, und die für die Bezirksaufsicht zuständige Staatsrätin Elke Badde hält sich raus.

Im Fall des Bauvorhabens Beim Farenland 42-46 haben wir es mit einer Reihe von Verstößen durch die mit der Angelegenheit befassten Beamten zu tun – nicht zuletzt auch zum Vorteil der Investoren Deniz Karaday und Olav Henry Dohrn.

Bezirksamtsleiter leiten und koordinieren die Dienstgeschäfte und sind für die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns in ihrem Bezirksamt verantwortlich. So regelt es 2.3.2.1 der Geschäftsordnung der Bezirksämter.

Bezirksamtsleiter Ritzenhoff verantwortlich und involviert

Bezirksamtsleiter Ritzenhoff war immer wieder mit dem Bauvorhaben konfrontiert. Vertreter der Bürgerinitiative haben sich an Ausschüsse der Bezirksversammlung gewandt. Mehrfach wurde über den Fall in der Presse berichtet. Die Kleine Anfrage der Wandsbeker CDU vom 2. Dezember 2014 behandelt ebenfalls das Vorhaben. Schließlich hat die für Naturschutz zuständige Fachbehörde infolge unserer Fachaufsichtsbeschwerde das vom Bezirksamt gebilligte „Artenschutzgutachten“ im Januar 2015 beanstandet und Hinweise zur ordnungsgemäßen Prüfung gegeben. Auch in Telefonaten mit Vertretern der Bürgerinitiative im Januar 2015 zeigte Ritzenhoff sich bestens über den Fall informiert.

Wappen WandsbekDie gehäuften Verstöße bei der „aufopfernden“ Ermöglichung der privaten Bauvorhaben und beim Kaschieren der fragwürdigen Vorgänge lassen erhebliche Zweifel an der Integrität der Amtsführung im Verantwortungsbereich des Bezirksamtsleiters aufkommen. Die Palette der Beanstandungen ist breit: betroffen sind Sachentscheidungen, Beamtenpflichten (Objektivität), das Verfahren, Informationen (unrichtige, vage bzw. vorenthaltene) und das Übergehen der Fachaufsicht.

Staatsrätin Elke Badde leitet das Ausweichmanöver ein

Um die vielfältigen Unregelmäßigkeiten bis in die Spitze des Bezirksamts, also sowohl mögliches persönliches Fehlverhalten wie auch Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns, am effektivsten aufzuklären, entschieden wir uns für eine Dienstaufsichtsbeschwerde – in dem Verständnis, dass die Dienstaufsicht als koordinierende Stelle unter Einbeziehung der Fachbehörden auch den Aspekt der Rechtmäßigkeit ergangener Entscheidungen abdecken würde. Staatsrätin Elke Badde, zuständig für die Bezirksaufsicht, ging anders vor: statt die vielen vorgebrachten Punkte ernsthaft zu prüfen bzw. prüfen zu lassen, ließ sie die Dienstaufsichtsbeschwerde abblitzen.

Die Verwaltung ist an Gesetz und Recht gebunden. Um das zu sicherzustellen, gibt es innerhalb der Verwaltung neben der gerichtlichen und parlamentarischen Kontrolle drei Arten der Aufsicht: 1) Fachaufsicht: Aufsicht über die Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns; 2) Rechtsaufsicht: Aufsicht nur über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns; 3) Dienstaufsicht: Aufsicht über die persönliche Pflichterfüllung von Beschäftigten sowie Aufsicht über die innere Ordnung (Behördenaufbau), die allgemeine Geschäftsführung (Dienstbetrieb) und Personalangelegenheiten von Behörden.
In Hamburg üben die zuständigen Fachbehörden die Rechts- und Fachaufsicht aus (§ 44 BezVG), hier also die Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen (BSW) für baurechtliche Aufgaben und die Behörde für Umwelt und Energie (BUE) für Aufgaben des Naturschutzes. Für die Dienstaufsicht über die Bezirksamtsleiter und die Bezirksämter ist die Bezirksverwaltung der Finanzbehörde zuständig (§ 43 BezVG). Über die Beschäftigten der Bezirksämter üben die Bezirksamtsleiter die Dienstaufsicht aus.

Die Vorwürfe der Dienstaufsichtsbeschwerde gegen den Bezirksamtsleiter und die Beschäftigten des Bezirksamts Wandsbek betreffen denselben Sachverhalt. Dennoch entschied sich die Staatsrätin, die Beschwerde gegen die Beschäftigten zuständigkeitshalber zur Bearbeitung an das Bezirksamt abzugeben. Thomas Ritzenhoff bezeichnet dieses der Sache nicht dienliche Vorgehen gegenüber der Presse entspannt als „Austausch“. An dieser Stelle lässt sich der Ausgang des Verfahrens bereits erahnen.

Selbstprüfung und Selbstzufriedenheit

Daumen hochWenig überraschend stellte das Bezirksamt in seiner Antwort vom 29. Januar 2016 nach erfolgter Selbstprüfung fest, „dass die von Ihnen angemahnten Verfahren fachlich korrekt und insbesondere auch serviceorientiert und bürgernah bearbeitet wurden. Einen Rechtsverstoß vermag ich darin nicht zu erkennen.“

Die Einstufung des Vorgehens als serviceorientiert und bürgernah mag man noch als gelungene Satire werten. Problematisch und aufschlussreich sind jedoch die vielen Lücken, Ungenauigkeiten und – einmal mehr – die pauschalen und oberflächlichen Feststellungen der Antwort. Insgesamt geht die Antwort des Bezirksamts nur auf wenige Punkte der 42 Seiten umfassenden Dienstaufsichtsbeschwerde überhaupt ernsthaft ein.

Zur Ausnahmegenehmigung nach der Hamburger Baumschutzverordnung ohne artenschutzrechtliche Prüfung heißt es, „dass diese Genehmigung nicht umgesetzt wurde, da nach der Intervention der Fachbehörde (…) umgehend (…) Kontakt zum Eigentümer aufgenommen wurde. Die erteilte Fällgenehmigung wurde sodann nachträglich von der Fachbehörde bestätigt, indem keine artenschutzrechtliche Betroffenheit erkannt wurde.“

Das ist eine Nebelkerze: Zum einen wurde die BSU erst nach unserer Fachaufsichtsbeschwerde aktiv. Zum anderen hatte die BSU konkrete Prüfaufträge erteilt, die mit dem nachbesserten „Artenschutzgutachten“ keineswegs erfüllt wurden. Mit seiner blitzartigen Erteilung der Baugenehmigung hat das Bezirksamt die weitere Prüfung vereitelt und alle Beteiligten, auch die BSU, vor vollendete Tatsachen gestellt. Mit der anschließenden fragwürdigen Mitwirkung bei der nachträglichen „Optimierung“ des Artenschutzgutachtens hat es den Sinn und Zweck einer Artenschutzprüfung endgültig ad absurdum geführt. Die Untersuchungen waren nicht ausreichend – auch nicht die behördlichen Stichproben während der Fällungen, über die pflichtwidrig nicht einmal Protokolle existieren. Die artenschutzrechtliche Betroffenheit könne aber ausgeschlossen werden, schlussfolgert das Bezirksamt. Aha.

Stempel abgelehntIn sämtlichen Verfahren sei „umfassend Auskunft erteilt und auch Akteneinsicht bei der Behörde gewährt worden.“ Das ist falsch: Unser Auskunftsersuchen vom 21. Januar 2015 wäre, wenn es nach dem Bezirksamt gegangen wäre, mit fadenscheinigen Gründen („Datenschutz“) abgelehnt worden. Größtenteils erfüllt hat dieses nach einigen Abwehrgefechten schlussendlich die BSU. Unser weiteres Auskunftsersuchen vom 16. März 2015 wurde vom Bezirksamt aus den gleichen Gründen – wenig serviceorientiert und bürgernah – abgelehnt. Ob das der „Aufsicht“ im Bezirksamt wohl entgangen ist?

Die Verwaltung muss rechtmäßig handeln

Besonders alarmierend ist das vorgestrige Verständnis des Bezirksamts von den eigenen Rechten und Pflichten. Danach setzten nur die Gerichte der Verwaltung Grenzen. Ein Bürger, der sich nicht gerichtlich wehrte, verzichte auf seine Rechte. Unerwähnt lässt das Bezirksamt die vielen Fälle, in denen sich die Bürger gar nicht gerichtlich zur Wehr setzen können, weil sie nicht unmittelbar in ihren (begrenzten) Rechten verletzt werden.

Weit gefehlt: die Verwaltung muss schon aus eigenem Antrieb rechtmäßig handeln, unabhängig von einer gerichtlichen Überprüfung (Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, s.o.). Außerdem sind die Bürger nicht auf den Rechtsweg beschränkt. Sie können Verwaltungshandeln auch bei der Verwaltung beanstanden und haben ein Recht auf Prüfung ihrer Beschwerde und Mitteilung des Ergebnisses. Dieses Petitionsrecht ist in der Verfassung garantiert.

Einzig hinsichtlich der Aktenführung und Beantwortung von Schreiben war das Bezirksamt bereit, Versäumnisse einzugestehen. Ach ja, die Überlastung… Ein von vornherein offener und konstruktiver Austausch mit den betroffenen Nachbarn hätte unter dem Strich vermutlich weniger Zeit gekostet. Dass eine Reihe von Schreiben überhaupt nicht beantwortet wurden, lässt das Bezirksamt außen vor.

Die Staatsrätin hält sich raus

Ein Klassiker behördlichen Handelns ist die Erklärung der Nicht-Zuständigkeit. Es gibt kaum einen geschmeidigeren Weg, unliebsame Ansinnen schnell vom Tisch zu bekommen. Im Fall der Dienstaufsichtsbeschwerde gegen Bezirksamtsleiter Thomas Ritzenhoff erläutert die Staatsrätin in ihrem Schreiben vom 10. Februar 2016, „mit einer Dienstaufsichtsbeschwerde wird ausschließlich die Art und Weise des behördlichen Tätigwerdens und nicht die Recht- und/oder Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns überprüft.“ Das ist richtig, aber nicht entscheidend. Selbstverständlich hat sie dafür Sorge zu tragen, dass alle vorgebrachten Beanstandungen geprüft werden, unabhängig davon, wie die Beschwerde bezeichnet ist. Die Prüfung der Recht-und Zweckmäßigkeit, so Badde, sei Sache der Widerspruchsbehörden und Verwaltungsgerichte. Die ebenfalls dafür zuständige behördliche Fach- und Rechtsaufsicht verschweigt sie geflissentlich. Dabei hätte sie diese ins Spiel bringen müssen – ein ernsthaftes Interesse an der Aufklärung der reklamierten Verstöße vorausgesetzt. Auch ihre Aufgabe als Dienstaufsicht, die Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns des nachgeordneten Bezirksamts zu gewährleisten, nimmt Staatsrätin Badde erkennbar nicht wahr.

Mit diesem zu engen Verständnis ihrer Zuständigkeit blieb für die Staatsrätin nicht mehr viel zu tun. Die restlichen Punkte waren schnell abgehakt. Das Schreiben von Herrn Ritzenhoff vom 9. Februar 2015 – die Antwort auf unsere Eingabe an den Ersten Bürgermeister vom 9. Januar 2015 – habe alle Punkte adressiert. Auch im Übrigen sei alles in Ordnung bzw. Herr Ritzenhoff nicht zuständig.

Selbst dienstliche Beanstandungen und von der Fachaufsicht erklärte Mängel der Aufgabenerfüllung und deren Missachtung durch das Bezirksamt (und damit Verletzung des Bezirksverwaltungsgesetzes, dessen Einhaltung die Bezirksverwaltung überwacht) spart Staatsrätin Badde aus. Lapidar bescheidet sie: „Ein dienstliches Fehlverhalten von Herrn Ritzenhoff vermag ich nicht zu erkennen.“

Fazit: Erschreckende Defizite bei Rechtstreue, Verantwortung und Kontrolle

Schild Keine KontrolleDie Bürger haben ein Recht darauf, dass die Bezirksämter ihre Aufgaben zum Wohl der Allgemeinheit rechtmäßig und sachgerecht erfüllen und dass dies wirksam kontrolliert wird. Im Sinne einer modernen Verwaltung, auch und gerade vor dem Hintergrund der hier beanstandeten Häufung von Vorfällen, hätte die Staatsrätin für eine umfassende Dienst-, Fach- und Rechtsaufsicht sorgen müssen. Wenn jedoch ein Bezirksamt sich im Wesentlichen nur selbst kontrolliert und eine Verantwortung des Bezirksamtsleiters für Verstöße in seinem Verantwortungsbereich regelhaft negiert wird, findet eine Kontrolle de facto nicht statt. Derartige Kontrolldefizite sind ein Nährboden für Behördenwillkür und Pflichtverletzungen.

Das Schweigen zu einem Großteil der Verstöße und die unterbliebene Aufklärung werten wir als Zugeständnis von Fehlern im Bezirksamt Wandsbek. Nicht ohne das mulmige Gefühl, dass dergleichen jederzeit wieder geschehen kann und die traurige Gewissheit, dass im Zweifelsfall die Hamburger Verwaltung geschlossen gegen die Bürger steht.


Epilog: Formlos, fristlos, fruchtlos

Deutliche Worte fand Rechtsanwalt Andreas Fischer in seinem Blogbeitrag (inzwischen nicht mehr online) über den Sinn und Unsinn der Dienstaufsichtsbeschwerde. Er schrieb: „Seit nunmehr ca. 20 Jahren Tätigkeit mit allen Arten von deutschen Behörden ist dem Unterzeichnenden so gut wie kein einziger Fall unterlaufen, der nicht nach Schema X beantwortet worden wäre. Und zwar vom kleinen Schalterbeamten bis hin zu den Petitionsausschüssen der Parlamente.“

Dieses Schema X beschrieb er wie folgt (sinngemäß, leicht gekürzt):

  1. Ihr Beschwerdevorbringen haben wir sorgfältig geprüft.
  2. Meine Mitarbeiter haben Recht und sich in allen Punkten richtig verhalten.
  3. Sie haben Unrecht und können Ihre Behauptungen nicht beweisen.
  4. Ich habe mich bei meiner Dienstaufsicht vollkommen richtig verhalten.
  5. Geändert wird darum gar nichts.

Die Einhaltung des Schemas ist auch in unserem Fall in vorbildlicher Weise nachvollziehbar. Sollten wir uns nun freuen, dass unsere Dienstaufsichtsbeschwerde einwandfrei nach behördlicher Standardprozedur behandelt wurde? Andreas Fischer sagt dazu: „Für den Bürger klingt solch eine Antwort so: Dein Anliegen ist uns vollkommen egal. Du bist ein Stück Dreck und wir sind unfehlbar. Lass uns bloß in Zukunft mit Deinem Geschwätz in Ruhe.“

[Nachtrag] Neben Fach- und Dienstaufsichtsbeschwerde bei der Verwaltung gibt es auch den politischen Beschwerdeweg über eine Eingabe/Petition. Vielleicht erfolgversprechender? Oder genauso sinnlos wie eine Dienstaufsichtsbeschwerde? Lesen Sie hier, welche Erfahrungen wir mit unserer Eingabe an die Hamburgische Bürgerschaft gemacht haben.

Bildnachweis: Thorben Wengert / pixelio.de
Petra Bork / pixelio.de

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